Что мешает Европе решить проблему беженцев. О чем не пишут в латвийских официальных отчетах. Как долго украинцы смогут оставаться в странах ЕС.
Миграционный кризис, начавшийся в Европе еще в 2015 году, в последние два года приобретает новые угрожающие масштабы. К беженцам из Сирии и Афганистана добавились военные беженцы из Украины, граждане России пытаются бежать в Европу от угрозы мобилизации и политического преследования, а в cекторе Газа заблокированы военным конфликтом два миллиона палестинцев. Что будет делать в этой ситуации Евросоюз? Как долго украинцы смогут оставаться в Европе? И сможет ли Европа помочь российским представителям ЛГБТ, если у них на родине начнутся массовые гонения? Об этом kontekst.lv расспросил юриста фракции «Зеленых» Европарламента Алексея Димитрова, который много лет занимается вопросами европейской миграционной политики.
Можно ли спрогнозировать судьбу украинцев, которые бежали в страны ЕС? Их статус временной защиты истекает в марте 2025 года. А что потом?
Юридически Евросоюз не может продлевать защиту дольше, чем до марта 2025 года. Важно понимать: формально украинские граждане — это не беженцы, а лица с временной защитой. Их статус оговорен Директивой от 2001 года, которая была принята на случай войны или природной катастрофы, когда на территорию Евросоюза одновременно прибывает много людей. Классический статус беженца или субсидиарный статус требует по каждому случаю принимать индивидуальное решение. Для временной защиты процедура другая — там определяются категории людей, которым положена защита, и человеку нужно просто доказать свою принадлежность к ней. Например, в данном случае, что он является гражданином Украины. Но у Директивы есть особенность — временные ограничения: такую защиту можно давать только на три года.
Директива о временной защите применялась ранее? Как поступали в таких случаях?
Нет. Это первый раз. Были разговоры, чтоб применить временную защиту к сирийцам, но тогда это казалось политически слишком сложным. Поэтому прецедентов нет.
Какие есть варианты?
Первый вариант — внести изменения в саму Директиву, предусмотрев, что правовая защита может длиться больше. Второй вариант — принимать какое-то отдельное решение, которое будет гарантировать украинцам похожую защиту, как в Директиве, но уже по особой процедуре. Третий вариант — прекратить принцип временной защиты, а тем украинцам, которые захотят остаться на территории ЕС, предложить оформить классический статус международной защиты. В их случае это будет субсидиарная защита — защита для тех людей, которым индивидуально ничего не угрожает, но они боятся возвращаться в свою страну, поскольку опасаются стать жертвами военного конфликта.
А если масштабного конфликта в Украине к весне 2025 года уже не будет?
Тут опять есть варианты. Первый — субсидиарная защита, но она будет полагаться только тем людям, которые жили на территории, попавшей под оккупацию России или где еще идут боевые действия. Но тогда каждая заявка будет рассматриваться отдельно. В качестве примера можно вспомнить ситуацию с сирийцами — им как раз давали субсидиарную защиту. Второй вариант — война полностью закончилась, тогда возможность остаться в Европе получат только те, кто сможет доказать свое право на классический статус беженца, например, человеку по каким-то причинам опасно возвращаться. Помимо этого, смогут остаться те, кто к тому моменту сможет оформить вид на жительство в связи с работой или, например, браком.
Классический статус беженца имеет «срок годности»?
Если человеку лично угрожает что-то кроме войны, например политическое преследование, то статус беженца дается минимум на три года, но государство может давать его и на более долгий срок. В Латвии, например, официальному беженцу выдается постоянный вид на жительство, то есть бессрочный статус. Но важный момент: в том случае, если власти приходят к выводу, что человеку уже ничего не угрожает или сам человек съездил в родную страну и на практике стало понятно, что он может спокойно там жить, то это может быть причиной для лишения его статуса беженца.
А тот факт, что Украина сейчас пытается вести интенсивные переговоры о вступлении в ЕС, может повлиять на судьбу украинцев в Европе?
После того, как Украина вступит в ЕС, граждане Украины не смогут получать убежище в Евросоюзе. Это общая практика: страны ЕС не дают убежища гражданам другой страны ЕС. В этом случае у украинцев будут такие же права, как у всех граждан Евросоюза, но это не дает тех привилегий, какие могут быть у беженцев.
Почему Европа не хочет видеть риски, которые возникают для многих граждан России — журналистов, оппозиционных деятелей искусства и науки, представителей ЛГБТ?
Само по себе то, что человек гей и ему некомфортно жить в России, недостаточная причина, чтобы претендовать на статус беженца. Должны быть доказательства, что для него имеется реальная индивидуальная угроза.
То есть Европа сначала хочет дождаться, пока его арестуют за пропаганду ЛГБТ или идеологически неправильную пьесу и подвергнут унижениям в местах заключения?
Женевская конвенция писалась в расчете на ситуации, когда человеку уже грозит опасность и его надо спасать. Она не рассматривалась как некий гуманитарный инструмент, чтобы помогать людям, которые находятся в уязвимом положении. Конечно, со временем появились разные трактовки, но нельзя говорить, что убежище — это инструмент, который помогает всем людям, которых дискриминируют. Любой запрос должен подтверждаться фактами. Если человек сможет доказать, что его уже ищет полиция или ему угрожают арестом за его гражданскую деятельность, то это может рассматриваться как угроза. Если говорить про ЛГБТ, то здесь, скорее, на защиту Евросоюза смогут рассчитывать геи из Чечни, где есть конкретные случаи преследования людей за их сексуальную принадлежность.
Почему ЕС, который так любит многое регулировать — от зарядного устройства до информации на упаковке, так и не смог внедрить общие стандарты и критерии, когда надо давать статус беженца, а когда нет? Почему Германия готова принимать россиян, которые бегут от мобилизации, а Латвия сразу предупреждает, что не пустит их на порог?
Абстрактные критерии есть, но как применять их на практике государства решают сами. В тех случаях, когда национальный суд не уверен, он может обратиться в суд ЕС и проконсультироваться, как этот случай интерпретировать. Я знаю, что и в Латвии сейчас есть решения суда в пользу россиян, которым Управление по делам гражданства и миграции выдало отказ в статусе.
Но любой подобный судебный процесс требует от человека денег, знаний, времени. Почему нет международного суда или омбудсмена, куда человек, получивший отказ в получении статуса беженца или считающий, что его права как беженца не соблюдены, может обратиться напрямую? Получается, что Женевская конвенция есть, а органа, который контролировал бы ее исполнение, нет?
Есть Верховный комиссар ООН, который мониторит, как развивается миграционное законодательство в каждой конкретной стране, но действительно, Комиссар дает только рекомендации.
К Латвии были претензии?
Да, по ситуации на белорусской границе. Было официальное мнение Комиссара. Но национальное правительство на него не реагирует.
Насколько важен маршрут, который прокладывает претендент на статус беженца? И насколько важно — пересек он границу легально с визой или нет?
Абсолютно неважно, как человек прибыл в страну — легально или нелегально. Это не влияет на то, давать человеку статус беженца или нет. Играет роль, пересекал ли он на своем пути в Европу так называемые безопасные третьи страны, где гипотетически мог попросить убежища. Если да, то тогда это может рассматриваться в ЕС как основание для отказа. Но и тут отказ не должен быть автоматическим. Человек должен иметь право объяснить, почему он не подал заявку в третьей стране.
Какие страны считаются безопасными?
Общего списка нет.
Россия и Беларусь могут считаться безопасными странами?
Тут важно понимать, что является безопасным для конкретного беженца — гражданином какой страны он является, есть с этой страной договор о реадмиссии, то есть вернут ли в случае отказа его в Сирию или Ирак. Второй момент, ратифицировали ли эти страны ооновские конвенции и как их применяют на практике. И третий момент, насколько эффективно функционирует судебная система в данной стране: сможет ли мигрант оспорить свой отказ в статусе в суде. Учитывая, что мы сейчас знаем о происходящем в России и Беларуси, в данном случае ответ, скорее всего, будет нет.
Есть список стран, откуда человек точно может претендовать на статус беженца?
Афганистан, например. Но Латвия афганцев через белорусскую границу сейчас не пускает. В официальных отчетах, конечно, не пишут, что человек пришел на границу и подал прошение об убежище, в официальных отчетах пишут — рядом с границей были какие-то подозрительные люди и мы их отогнали. Однако поскольку на границе сейчас нет ни журналистов, ни представителей гражданского общества, то проверить достоверность этих заявлений невозможно.
В последнее время беженцев все чаще используют как инструмент мягкой силы для давления на другие страны: Эрдоган угрожает Евросоюзу направить через границу сирийских беженцев, которые сейчас находятся в турецких лагерях, Лукашенко поддерживает миграционный трафик через Беларусь, а страны Балтии и Польша выталкивают людей обратно, называя их «гибридным оружием». Насколько международное законодательство может защитить людей, которые пытаются найти защиту в Европе и, скорее всего, даже не понимают, что являются пешкой в большой политической игре?
По умолчанию аргументация, что мы не даем статус беженца, потому что иностранное государство пытается вытолкнуть его в нашу страну, не должна работать. Если Беларусь и Россия совершат недружественные действия против ЕС, против них можно вводить санкции, но это не должно влиять на судьбу беженца, который застрял на границе.
Евросоюз может как-то помочь людям, которые сейчас ночуют в белорусских лесах?
Когда начались проблемы на границе с Беларусью, Еврокомиссия предложила Польше, Латвии и Литве временные меры помощи: получить послабления по некоторым стандартам (срок рассмотрения заявок, условия размещения мигрантов). Польша отказалась. В результате проект застрял в Совете ЕС, потому что другие страны сказали, раз сами пострадавшие страны не заинтересованы в такой помощи, то зачем ее оказывать.
Неужели Еврокомиссию не разозлил тот факт, что во время миграционного кризиса 2016 года страны ЕС фактически проигнорировали просьбу проявить солидарность и равномерно принять к себе сирийских беженцев?
Разозлил. И поэтому есть попытка ужесточить регулирование. Сейчас обсуждается новый пакет изменений. Например, есть инициатива, что условия для присвоения статуса будут заложены не в Директиве, а в Регламенте, который автоматически является обязывающим. В пакете также упомянуты ситуации, когда солидарность будет обязательной. Например, как было в Греции — когда границу одновременно пересекает очень много людей. Сейчас идут споры, как именно надо будет проявлять солидарность: брать к себе людей или откупаться деньгами в пользу тех стран, которые примут беженцев. Есть также мера, чтобы позволить работать тем людям, которые ждут рассмотрения своего ходатайства о статусе беженца более шести месяцев.
Вопрос высылки тех мигрантов, кому отказано в статусе, упомянут?
В пакете нет, он идет в отдельной директиве. Но тут сложнее. На практике возвращение тормозит нежелание третьих стран принимать своих граждан обратно, и это не получится урегулировать директивой. Им говорят: «Заберите своего человека!» А там отвечают: «А что нам за это будет?» Начинается торг. Поэтому в последнее время отдельные государства ЕС все чаще начинают обещать странам, откуда идут большие потоки мигрантов, какие-то финансовые бонусы: если вы будете забирать своих граждан, то мы будем вкачивать деньги в вашу экономику. Не самая гуманная практика, но она существует.
Когда новое регулирование может быть принято?
Пока Европарламент и Совет обещают, что пакет изменений будет принят до евровыборов в мае следующего года, и еще два года закладываются на подготовку, чтобы он вступил в силу. Но тут трудно прогнозировать. Те страны, которые находятся на переднем фланге миграционного кризиса, — Италия, Греция, Мальта — выступают за скорейшее принятие документа. Страны, вроде Венгрии и Словакии, наоборот, заинтересованы затянуть переговоры.
Как можно наказать страну, если она не будет выполнять требования нового пакета? У нее можно, например, отобрать часть еврофондов?
Естественно, никто не будет на парашютах сбрасывать беженцев. Но Еврокомиссия пойдет в Суд ЕС, суд признает, что государство-нарушитель не соблюдало свои обязательства принять столько-то тысяч беженцев, и если государство продолжает игнорировать свои обязанности, то Еврокомиссия может снова пойти в суд и попросить уже наложить на государство штраф (например, в размере 1 миллиона евро за каждый день), пока страна не выполнит судебное решение. Соответственно, этот штраф можно удерживать из тех платежей из еврофондов, которые государство получает.
Евросоюз будет принимать палестинских беженцев из сектора Газа, если, конечно, они смогут оттуда вырваться?
Скорее всего, нет. Если раньше, лет 20 назад, у Европейского союза были претензии на то, чтобы служить неким моральным компасом, сейчас таких устремлений нет. Достаточно вспомнить ситуацию с сирийцами, когда все страны ЕС, за исключением, может, Германии, предпочитали, чтобы беженцы оставались в Турции и Ливане. Общий посыл: мы можем помогать деньгами или взять к себе человек двести, при условии что наши миграционные офицеры сами приедут в лагеря беженцев и отберут их, но не более. Сегодня страны ЕС пытаются не подпустить людей даже к своим границам. Поэтому в случае с палестинцами, скорее, ЕС попробует уговорить Египет принять беженцев у себя, пообещав за это денег.
Почему в одних странах Европы люди относятся к беженцам с эмпатией и пониманием, а в других — с агрессией и страхом? Например, согласно недавним опросам, большинство жителей Бельгии выступают за расширение прав нелегальных мигрантов, в том числе в вопросах трудоустройства. Трудно представить такую статистику в Латвии.
Это как с любой ксенофобией. Есть множество причин: исторический опыт, значение прав человека для конкретного общества, культурное и национальное разнообразие внутри страны. В странах Восточной Европы, действительно, проявляется больше страхов, потому что отсутствует опыт приема беженцев и взаимодействия с людьми из стран Ближнего Востока и Африки. Здесь можно провести параллель с ЛГБТ — чем больше люди узнают о проблеме тех, кто нуждается в защите, тем спокойнее они относятся к урегулированию однополых отношений. Но есть и другая проблема, которая даже в Западной Европе не до конца отрефлексирована — это постепенное ослабление правозащитных ценностей.
Это характерно для крайне правых партий?
Не только. Мы привыкли считать, что для центристских и левых сил международная правовая рамка и ооновская конвенция — это данность, которую надо соблюдать. Но в обществе, на которое ориентируются политики, эта аксиома больше не работает. Если мы посмотрим на сегодняшние дискуссии в правительстве Германии, которые откровенно говорят, что наши ресурсы исчерпаны и нам нужны квоты на прием беженцев, то это ставит под сомнение те стандарты прав человека, к которым мы привыкли апеллировать. Думаю, что правозащитникам придется приложить усилия, чтобы заново обосновывать для современных политиков и общества в целом, почему права человека важны и почему право на предоставление убежища должно соблюдаться.
